«نظام‌بخشی» علیه «ساماندهی»
نزاع دولت با مجلس و شورای عالی فضای مجازی در حکمرانی اینترنت نشان می‌دهد که به قول علی خامنه‌ای «فضای مجازی واقعا ول است!»
چهارم شهریور ۱۴۰۵، نسخه دوم «طرح نظام‌بخشی فضای مجازی» برای نظرخواهی در اختیار نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.
فایل پی‌دی‌اف طرح «نظام‌بخشی فضای مجازی» را بخوانید
این پیش‌نویس پنج‌صفحه‌ای که در مقایسه با نسخه پیشین به هشت ماده کاهش یافته، با واکنش‌های متفاوتی روبه‌رو شد. وزارت ارتباطات به ساختار و محتوای آن اعتراض کرده و برخی نمایندگان مجلس از ادامه بررسی آن در کمیسیون مشترک خبر داده‌اند. حسینعلی حاجی‌دلیگانی، از طراحان این طرح گفت که کلیات نسخه جدید در کمیسیون مشترک به تصویب رسیده و بررسی جزئیات آن ادامه دارد.
این طرح در شرایطی مطرح شده که چند ماه پیش، مسعود پزشکیان با تشکیل «ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی کشور» به ریاست محمدرضا عارف، معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران، تلاش کرده بود ساختار تصمیم‌گیری درباره اینترنت را بازآرایی کند. تشکیل این ستاد با مخالفت برخی اعضای شورای عالی فضای مجازی مواجه شد و اختلاف بر سر صلاحیت نهادهای تصمیم‌گیر، حتی به دیوان عدالت اداری کشید.
اما پشت این اختلاف تازه، ساختاری قدیمی‌تر قرار دارد: سه کمیسیون عالی شورای عالی فضای مجازی که از سال ۱۳۹۱ تشکیل شده‌اند و در چهارده سال گذشته اختیارات آنها بارها تغییر کرده است. در میان آنها، کمیسیون عالی تنظیم مقررات با ماجرای طرح «صیانت» شناخته شد، اما دو کمیسیون «امنیت فضای مجازی» و «ارتقای تولید محتوای فضای مجازی» کمتر مورد توجه قرار گرفته‌اند. بررسی سابقه این سه نهاد نشان می‌دهد طرح تازه مجلس، بیش از آنکه ساختاری جدید ایجاد کند، به دنبال تثبیت و گسترش یک معماری حکمرانی است که بخش‌هایی از آن پیش‌تر در طرح صیانت مطرح شده بود.
بازآرایی حکمرانی اینترنت
شورای عالی فضای مجازی در اسفند ۱۳۹۰ با حکم علی خامنه‌ای تشکیل شد. هدف اعلام‌شده از تاسیس این شورا، ایجاد مرجعی متمرکز برای سیاست‌گذاری و هماهنگی دستگاه‌های متعدد در حوزه فضای مجازی بود. بااین‌حال، چهارده سال بعد، جمهوری اسلامی همچنان برای حل اختلاف میان نهادهای مسئول اینترنت، شوراها، ستادها و کارگروه‌های تازه‌ای تشکیل می‌دهد.
این تعدد نهادها صرفا یک مشکل اداری نیست. در بحران‌های مختلف، از جمله قطع سراسری اینترنت در آبان ۱۳۹۸ و دی ۱۴۰۴ محدودیت‌های گسترده سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۵، نقش نهادهایی مانند شورای امنیت کشور (شاک)، شورای عالی امنیت ملی (شعام)، مرکز ملی فضای مجازی و دستگاه‌های امنیتی و ارتباطی مطرح بود. بااین‌حال، حدود اختیارات این نهادها و سازوکار نهایی تصمیم‌گیری، به‌ویژه در موضوع قطع و وصل اینترنت، همواره شفاف نبوده است.
در اردیبهشت ۱۴۰۵، پزشکیان ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی را با مأموریت پایان دادن به موازی‌کاری و چندصدایی تشکیل داد. اما چهار عضو حقیقی شورای عالی فضای مجازی، کامیار ثقفی، رضا تقی‌پور، رسول جلیلی و محمدحسن انتظاری، با استناد به تداخل وظایف ستاد با شورای عالی، علیه آن شکایت کردند. دیوان عدالت اداری نیز دستور موقت توقف اجرای تصمیم مورد اعتراض را صادر کرد.
اکنون طرح «نظام‌بخشی» دقیقا به سراغ همان اختلاف رفته است. ماده دوم، مرکز ملی فضای مجازی را «مرکز فرماندهی عملیات امنیت رایانیکی» معرفی می‌کند و ماده سوم، ایجاد ساختارهای جدید را به قانون مجلس یا مجوز شورای عالی وابسته می‌سازد. همین ماده برای هماهنگی شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی، کارگروه مشترک دیگری پیش‌بینی می‌کند. به عبارت دیگر، طرحی که برای پایان دادن به تعدد مراکز تصمیم‌گیری ارائه شده، خود ساختار هماهنگی تازه‌ای به این مجموعه اضافه می‌کند.
مناقشه فقط بر سر تشکیلات نیست. در ۱۵ شهریور ۱۴۰۵، ستاد تحت مدیریت عارف ممنوعیت اطلاع‌رسانی رسمی دستگاه‌های اجرایی در پیام‌رسان‌های غیربومی را لغو کرد. در مقابل، بند «پ» ماده سوم پیش‌نویس نظام‌بخشی، دستگاه‌های اجرایی را به ارائه خدمات عمومی الکترونیکی و اطلاع‌رسانی بر بستر خدمات داخلی دارای مجوز ملزم می‌کند. هرچند این پیش‌نویس پیش از تصمیم شهریورماه ستاد عارف منتشر شده بود، تفاوت جهت‌گیری دو متن، اختلاف بر سر حدود اختیار دولت را آشکار می‌کند.
جالب اینکه ماده هشتم طرح، برای مقام‌های اجرایی که از اجرای تکالیف قانون سر باز بزنند، انفصال از خدمت یا حتی حبس تعزیری پیش‌بینی کرده است. ظاهرا اختلاف بر سر اینکه چه کسی اینترنت را «ساماندهی» یا «نظام‌بخشی» کند، از بحث‌های اداری فراتر رفته است!
اما ساختاری که طراحان نظام‌بخشی قصد دارند در مرکز حکمرانی اینترنت تثبیت کنند، محصول امروز نیست. برای شناخت آن باید به سه کمیسیون عالی بازگشت که از نخستین ماه‌های فعالیت شورای عالی فضای مجازی شکل گرفتند.
کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور
نخستین کمیسیون ذکر شده در این قانون «کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور» در ۲۵ شهریور ۱۳۹۱ تشکیل شد. شورای عالی فضای مجازی در همان سال دو کمیسیون تخصصی امنیت و ارتقای تولید محتوا را نیز ایجاد کرد.
در ساختار اولیه، کمیسیون تنظیم مقررات مامور سیاست‌گذاری، هماهنگی و تصویب مقررات کلان در حوزه‌های مختلف، از جمله امنیت و محتوا بود. دبیران دو کمیسیون دیگر نیز در ترکیب آن عضویت داشتند. اما نقطه عطف فعالیت این کمیسیون به ماجرای طرح «صیانت» بازمی‌گردد. در نسخه‌های مختلف صیانت، اختیارهای گسترده‌ای برای کمیسیون تنظیم مقررات پیش‌بینی شده بود؛ از تعیین تنظیم‌گران بخشی و حل اختلاف میان آنها تا مدیریت ترافیک و طراحی معماری تنظیم‌گری اینترنت.
پس از آنکه طرح صیانت با مخالفت گسترده عمومی روبه‌رو شد و مسیر تصویب آن متوقف ماند، شورای عالی فضای مجازی در اردیبهشت ۱۴۰۱ شرح وظایف کمیسیون تنظیم مقررات را بازنویسی کرد. براساس این مصوبه، کمیسیون دیگر صرفا نهادی برای سیاست‌گذاری کلان نبود، بلکه مسئولیت‌هایی مانند تعیین یا ایجاد تنظیم‌گران بخشی، هماهنگی و نظارت بر آنها، حل اختلاف و تصویب الزامات مدیریت ترافیک داخلی و خارجی را به دست آورد. بخش مهمی از اختیارات تازه کمیسیون، پیش‌تر در صیانت مطرح شده بود.
بااین‌حال، مصوبه ۱۴۰۱ دو استثنای مهم داشت. تنظیم‌گری امنیت فضای مجازی همچنان در اختیار کمیسیون عالی امنیت باقی ماند و تصمیم‌گیری درباره مقررات محتوا در کمیسیون تنظیم مقررات نیز به پیشنهاد کمیسیون عالی ارتقای تولید محتوا وابسته شد.
اکنون ماده چهارم طرح نظام‌بخشی با ارائه فهرستی از تنظیم‌گران بخشی و تعیین نقش کمیسیون‌های عالی در هماهنگی آنها، همان معماری چندلایه را دوباره در قالب یک طرح مجلس مطرح کرده است.
کمیسیون عالی امنیت فضای مجازی کشور
«کمیسیون عالی امنیت فضای مجازی کشور» در ۲۲ مهر ۱۳۹۱ تاسیس شد. ترکیب اولیه آن شامل نمایندگان وزارت اطلاعات، سپاه پاسداران، نیروی انتظامی، ستاد کل نیروهای مسلح، دادستانی کل کشور و شماری از دستگاه‌های اجرایی بود. ریاست کمیسیون نیز به رئیس مرکز ملی فضای مجازی سپرده شد. در مصوبه تاسیس، ماموریت‌هایی مانند حفاظت از زیرساخت‌های حیاتی، مدیریت تهدیدهای سایبری، تقسیم کار امنیتی و ساماندهی امنیت فضای مجازی در شرایط عادی و بحرانی برای آن تعریف شده است.
وظایف کمیسیون در سال‌های بعد نیز به امنیت فنی شبکه‌ها محدود نماند. در سند راهبردی جمهوری اسلامی ایران در فضای مجازی، مصوب مرداد ۱۴۰۱، کمیسیون امنیت مرجع تصویب اسنادی مانند «نظام انتظامی فضای مجازی» و «ساماندهی تبلیغات سیاسی»، از جمله فعالیت‌های انتخاباتی و پویش‌های اینترنتی، تعیین شد. این موضوع نشان می‌دهد که تعریف حکومتی امنیت فضای مجازی از مقابله با حملات سایبری فراتر رفته و برخی فعالیت‌های سیاسی و اجتماعی آنلاین را نیز در بر گرفته است.
با این حال حتی با وجود کمیسیونی که مسئول ساماندهی امنیت فضای مجازی در شرایط بحرانی است، فرماندهی واقعی برخی تصمیم‌های امنیتی اینترنت در ساختارهای دیگری قرار داشته است. در جریان محدودیت‌های اینترنت در سال ۱۴۰۵، مقام‌های دولتی از نقش کارگروهی وابسته به شورای عالی امنیت ملی در تصمیم قطع اینترنت سخن گفته‌اند، نه صدور دستور از سوی کمیسیون عالی امنیت.
کمیسیون عالی ارتقای تولید محتوای فضای مجازی کشور
سومین نهاد، «کمیسیون عالی ارتقای تولید محتوای فضای مجازی کشور»، در ۱۱ آذر ۱۳۹۱ تشکیل شد. در ترکیب اولیه این نهاد، نمایندگان سازمان صداوسیما، سازمان تبلیغات اسلامی، حوزه علمیه، سپاه پاسداران، سازمان بسیج مستضعفین و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی حضور داشتند. در مصوبه تأسیس کمیسیون، حمایت از تولید محتوای مبتنی بر ارزش‌های انقلاب اسلامی، تقویت مؤسسات و نیروهای متعهد و انقلابی و سیاست‌گذاری درباره «ذائقه‌سنجی و ذائقه‌سازی» از وظایف آن تعیین شده است.
همان مصوبه، انتقال وظایف دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی در زمینه ساماندهی محتوای فضای مجازی به مرکز ملی را نیز پیش‌بینی کرده بود. بنابراین اسکلت اصلی این کمیسیون، حتی قدمتی طولانی‌تر از خود شورای عالی فضای مجازی داشته و میراثی از شورای عالی انقلاب فرهنگی است. اما تحولات سال‌های اخیر نشان می‌دهد مأموریت کمیسیون از سیاست‌گذاری فرهنگی به تنظیم سازوکارهای اقتصادی تولید و توزیع محتوا نیز گسترش یافته است.
در بهمن ۱۴۰۳، شورای عالی فضای مجازی سند «سیاست‌ها و الزامات تعرفه‌گذاری ترافیک شبکه و تسهیم درآمد محتوا» را تصویب کرد. این مصوبه، سازوکاری برای دریافت سهمی از درآمد مرتبط با ترافیک بین‌الملل اپراتورها و تخصیص آن به زنجیره تولید محتوای داخلی پیش‌بینی می‌کند. مطابق این سند، کمیسیون عالی محتوا در تصویب شیوه‌نامه تخصیص منابع و تعیین سازوکارهای حمایت مالی از تولید محتوا نقش دارد. هدف اعلام‌شده نیز تقویت محتوای بومی و افزایش سهم ترافیک داخلی است.
در شهریور ۱۴۰۵ نیز مرکز ملی فضای مجازی از تصویب «سند توسعه و ساماندهی تبلیغات تجاری در فضای مجازی» در کمیسیون عالی محتوا خبر داد؛ سندی که پس از دو سال بررسی با مشارکت وزارت ارشاد و دیگر دستگاه‌های مرتبط تهیه شده بود.
مطالب بیشتر
در طرح نظام‌بخشی، این کمیسیون در کنار دو کمیسیون دیگر دوباره به‌عنوان یکی از مراجع بالادستی تنظیم‌گری معرفی شده است؛ جایگاهی که می‌تواند نقش آن را در تصمیم‌گیری درباره فعالیت پلتفرم‌ها و بازار محتوای دیجیتال تثبیت کند.
بازگشت دو کمیسیون امنیت و محتوا را به مرکز ساختار تنظیم‌گری
چهارده سال پس از تاسیس شورای عالی فضای مجازی، جمهوری اسلامی همچنان با همان مسئله‌ای روبه‌روست که قرار بود تشکیل این شورا حل کند: تعدد نهادهای تصمیم‌گیر و تعارض میان اختیارات آنها.
اما بررسی تاریخ سه کمیسیون عالی نشان می‌دهد که طرح نظام‌بخشی صرفا تلاشی برای رفع آشفتگی اداری نیست. این طرح بخشی از روندی طولانی‌تر است که در آن اختیارات تنظیم‌گری، امنیتی و محتوایی به‌تدریج در ساختارهای وابسته به شورای عالی فضای مجازی تجمیع شده‌اند.
طرح صیانت به‌عنوان یک بسته قانونی به سرانجام نرسید، اما بخش‌هایی از معماری نهادی آن در مصوبات شورای عالی تثبیت شد. اکنون طرح نظام‌بخشی می‌کوشد بخشی از همان ساختار را در قالب قانون مجلس صورت‌بندی کند.
در این میان، دو کمیسیون کمترشناخته‌شده امنیت و محتوا، که یکی با سیاست‌گذاری امنیتی و دیگری با هدایت تولید و اقتصاد محتوا سروکار دارد، بار دیگر در مرکز ساختار حکمرانی اینترنت قرار گرفته‌اند. بنابراین مسئله اصلی این طرح این است که در ساختار جدید، چه کسانی اختیار تصمیم‌گیری درباره دسترسی مردم، فعالیت پلتفرم‌ها و محتوایی را که شهروندان می‌بینند، در دست خواهند داشت.