طرح مقابله با نفوذ؛ سلب آزادیهای مشروع به نام حفظ استقلال
طرح مقابله با نفوذ، ارتباط عادی با دانشگاه، رسانه، نهاد مدنی و مؤسسه خارجی را زیر نظارت نهادهای امنیتی میبرد؛ آن هم در حالی که با قانون اساسی جمهوری اسلامی و تعهدات حقوق بشری جمهوری اسلامی تعارض دارد.
مجلس شورای اسلامی در مرداد ۱۴۰۵ بررسی طرحی را آغاز کرد که قرار است با «نفوذ بیگانگان» مقابله کند. اما متن ۳۳ مادهای منتشرشده از سوی خانه ملت بخش بزرگی از روابط علمی، رسانهای، حقوقی، اقتصادی، فرهنگی و مدنی را وارد نظام ثبت، استعلام و مجوز میکند و برای تخلف از آن مجازاتهایی از جریمه و محرومیت شغلی تا حبس و انحلال شخص حقوقی در نظر میگیرد.
گزارشهای بیشتر
طرح هنوز بهطور کامل تصویب نشده و قانون لازمالاجرا نیست& اما مجلس پس از تصویب کلیات در ۲۵ مرداد، ماده ۱ را در ۲۸ مرداد و ماده ۲ را در ۳ شهریور تصویب کرده است. مواد ۳ و ۴ برای رفع ابهام به کمیسیون برگشتهاند و بررسی بقیه مواد ادامه دارد. بنابراین ممنوعیت کلی مندرج در ماده ۱ و تعریف گسترده «فعالیت» در ماده ۲ دیگر فقط پیشنهاد کمیسیون نیستند و رأی صحن مجلس را گرفتهاند.
طرح مقابله با نفوذ از کجا شروع شد؟
نسخه نخست در ۲۵ تیر ۱۴۰۴ با امضای ۸۷ نماینده و در ۱۹ ماده اعلام وصول شد. کمیسیون امنیت ملی آن را بازنویسی کرد و نسخه ۳۳ مادهای در ۲۳ دی همان سال به تصویب کمیسیون رسید. وقتی کلیات طرح در ۲۵ مرداد ۱۴۰۵ به صحن آمد، به دلیل منتشرنشدن متن جدید، همان نسخه ۱۹ مادهای دوباره در رسانهها چرخید. خانه ملت چهار روز بعد فایل ۳۳ مادهای را منتشر کرد.
ماده ۱ در ۲۸ مرداد با ۱۷۶ رأی موافق و ۱۶ رأی مخالف تصویب شد. مجلس سپس در ۳ شهریور ماده ۲ را با اصلاحاتی تصویب کرد، اما مواد ۳ و ۴ را همان روز به کمیسیون بازگرداند. در نتیجه، تحلیل مواد ۱ و ۲ باید بر متن مصوب صحن تکیه کند؛ بررسی مواد بعدی همچنان ناظر بر گزارش ۳۳ مادهای کمیسیون است و ممکن است با ادامه رسیدگی تغییر کند.
اصل نهم؛ قانونی هم نمیتوان آزادی را به نام استقلال سلب کرد
تناقض اصلی طرح از همان مادهای آغاز میشود که مجلس در ۲۸ مرداد تصویب کرد. ماده ۱ مصوب برای توجیه محدودیتها به اصل نهم قانون اساسی استناد میکند. اما اصل نهم فقط درباره دفاع از استقلال و تمامیت ارضی نیست. نیمه دوم آن، اختیار حکومت را محدود میکند:
«هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیهای مشروع را، هرچند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند.»
عبارت تعیینکننده «هرچند با وضع قوانین و مقررات» است. قانون اساسی صریحاً میگوید تصویب یک محدودیت در مجلس، بهخودیخود آن را مشروع نمیکند. حکومت نمیتواند ابتدا آزادی را به نام امنیت و استقلال محدود کند و بعد بگوید چون این محدودیت به شکل قانون درآمده، دیگر ایرادی ندارد.
این اصل البته مانع جرمانگاری جاسوسی یا انتقال اطلاعات طبقهبندیشده نیست. دولت میتواند برای مقابله با یک خطر واقعی و مشخص قانون وضع کند. اما باید نشان دهد چه رفتاری دقیقاً خطر ایجاد میکند، محدودیت چرا ضروری است و چرا نمیتوان با راهی کمهزینهتر و محدودتر با آن خطر مقابله کرد.
طرح حاضر از این مرز عبور میکند. ماده ۲ مصوب مجلس فقط عملیات پنهانی یا ارتباط با سازمان اطلاعاتی را «فعالیت» نمیداند؛ مقاله، بورسیه، فرصت مطالعاتی، همکاری دانشگاهی، مصاحبه، ارائه تحلیل، شرکت در کنفرانس، اقامت هنری، خدمات حقوقی و فعالیت سازمانهای مردمنهاد را نیز در همان فهرست میگذارد. بنابراین دامنه وسیع این تعریف دیگر صرفاً بخشی از پیشنویس کمیسیون نیست. مواد بعدی قرار است تعیین کنند کدامیک از این روابط باید ثبت شوند یا مجوز امنیتی بگیرند.
در چنین ساختاری، یک دانشجو، استاد، روزنامهنگار یا هنرمند پیش از استفاده از آزادی قانونی خود باید بپرسد آیا ارتباطش ثبت شده، آیا مجوز لازم را گرفته و آیا یک نهاد امنیتی آن را «عادی» تشخیص میدهد یا نه. آزادی روی کاغذ باقی میماند، اما استفاده از آن به اجازه حکومت گره میخورد. اصل نهم دقیقاً برای جلوگیری از چنین وضعیتی نوشته شده است.
افزودن عبارت «سلب آزادیهای مقرر در قانون» به ماده ۱ مصوب مجلس نیز مشکل را حل نمیکند. اگر مواد بعدی دامنه آزادی را با تعریفهای مبهم و دستورالعملهای امنیتی محدود کنند، همان قانون میتواند ابتدا آزادی را کوچک و بعد ادعا کند فقط از آزادیهای «مقرر در قانون» حمایت میکند. این یک دور باطل است، نه تضمین حق.
از درخواست بورسیه تا پرونده امنیتی
مواد ۳ تا ۱۰ گزارش کمیسیون، ارتباطات خارجی را به «سامانه برخط ثبت، مدیریت و نظارت ارتباطات خارجی» متصل میکنند. وزارت کشور سامانه را میسازد، اما وزارت اطلاعات و سازمان اطلاعات سپاه به آن دسترسی برخط دارند. این دو نهاد میتوانند اطلاعات و توضیح بیشتری بخواهند و مطابق متن، ضابط جرایم همین قانون نیز هستند.
سامانه قرار نیست فقط نام سازمانهای طرف قرارداد را نگه دارد. نوع فعالیت، اشخاص مرتبط، موضوع همکاری و تغییرات آن باید ثبت شود. چنین دادهای میتواند شبکه روابط علمی، حرفهای، مالی و مدنی هر فرد یا مؤسسه را نشان دهد.
متن درباره مدت نگهداری اطلاعات، حق مشاهده و اصلاح داده، حذف سوابق، ثبت دسترسی مأموران، استفاده ثانویه، اطلاعرسانی به فرد یا نظارت مستقل سکوت کرده است. در نبود این تضمینها، دادهای که با عنوان ثبت اداری جمع میشود میتواند به پروفایل امنیتی، فهرست غیرشفاف، مبنای رد خدمات یا مستند پرونده کیفری تبدیل شود.
حتی مرز امور «عادی و روزمره» نیز در خود قانون مشخص نشده است. قرار است وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه و وزارت خارجه بعداً آن را تعریف کنند. یعنی شهروند هنگام تصویب قانون هنوز نمیداند ایمیل اولیه برای بورسیه، گفتوگو با یک رسانه یا حضور در یک نشست تخصصی مشمول ثبت است یا نه.
بند ۹ سیاستهای قانونگذاری؛ قانونی که معیارهای خود حکومت را هم رعایت نمیکند
اصل نهم قانون اساسی را نباید با بند ۹ «سیاستهای کلی نظام قانونگذاری» اشتباه گرفت. این بند که علی خامنهای در مهر ۱۳۹۸ ابلاغ کرد، از مجلس میخواهد قانون شفاف، بدون ابهام، قابل اجرا و قابل سنجش باشد؛ از اصطلاحات حقوقی محکم استفاده کند؛ بر ارزیابی آثار و نظر کارشناسی تکیه داشته باشد؛ مشارکت ذینفعان را جلب کند و از تبعیض ناروا و استثناهای بیدلیل بپرهیزد.
طرح ۳۳ مادهای حتی با این معیارهای رسمی نیز مشکل دارد. «تضعیف فرهنگ ایرانی ـ اسلامی»، «تسهیل نفوذ و سلطه»، «تحلیل خلاف واقع»، «سلب اعتماد عمومی»، «کاهش مشارکت در انتخابات»، «تصویر ناروا از جامعه» و «ترویج فرهنگ ضداسلامی» همگی میتوانند مبنای مجازات قرار بگیرند، اما متن برای سنجش آنها معیار عینی نمیدهد.
مثلاً چه تفاوتی میان «تحلیل خلاف واقع» و تحلیلی وجود دارد که فقط با روایت رسمی حکومت سازگار نیست؟ یک گزارش درباره فساد یا سرکوب در چه نقطهای «سلب اعتماد عمومی» میشود؟ چه کسی تعیین میکند یک فیلم تصویری «ناروا» از جامعه ارائه کرده است؟ وقتی پاسخ این پرسشها در متن قانون نیست، مرز جرم را قاضی و ضابط امنیتی پس از وقوع رفتار تعیین میکنند.
این ابهام تصادفی نیست و پیامد واقعی دارد. هرچه تعریف جرم کشدارتر باشد، نهاد امنیتی آزادی بیشتری برای انتخاب متهم و تفسیر رفتار او خواهد داشت. شهروند هم به جای آنکه بداند چه چیزی ممنوع است، ناچار میشود حدس بزند چه چیزی ممکن است بعداً ممنوع تفسیر شود.
تعیین جرم با دستورالعملهای بعدی
مواد ۳، ۴، ۶، ۱۸ و ۳۳ بخش مهمی از دامنه طرح را به مقررات آینده میسپارند. این مقررات قرار است مشخص کنند چه ارتباطی عادی است، چه فعالیتی مجوز میخواهد، چه کسی استثناست، کدام نهاد خارجی ممنوع محسوب میشود و بازرسی چگونه انجام خواهد شد.
آییننامه میتواند جزئیات فنی یک سامانه را تعیین کند، اما نباید مرز میان رفتار آزاد و رفتار مجرمانه را بسازد. در این طرح، تخلف از نظام ثبت و مجوز طبق ماده ۱۲ مجازات دارد؛ بنابراین تصمیم اداری نهادهای امنیتی میتواند مستقیماً بر مسئولیت کیفری شهروند اثر بگذارد.
همین ایراد در صحن مجلس نیز مطرح شد. در ۳ شهریور، علیرضا سلیمی، عضو هیأترئیسه مجلس، واگذاری موجود در ماده ۳ را مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی دانست و رئیس جلسه ایراد را وارد تشخیص داد. در نتیجه مواد ۳ و ۴ به کمیسیون برگشتند. جزئیات اجرایی قابل واگذاریاند، اما عناصر مؤثر در ایجاد جرم و مجازات باید از خود قانون قابل فهم باشند.
داده غیرطبقهبندیشده با مجازات سنگینتر
ماده ۲۰ انتقال «اطلاعات، گزارش، داده یا آمار رسمی منتشرنشده» به کارگزار بیگانه را، در صورت دسترسی شغلی یا حرفهای و نداشتن مجوز، با حبس درجه سه و محرومیت دائم از شغل مرتبط مجازات میکند. لازم نیست اطلاعات محرمانه یا سری باشند و ورود خسارت واقعی نیز شرط ماده نیست.
در مقابل، ماده ۲۵ درباره انتقال اطلاعات طبقهبندیشده محرمانه یا سری است و ورود خسارت به امنیت یا منافع ملی را نیز لازم میداند، اما برای آن حبس و جزای نقدی درجه چهار در نظر گرفته است. چون مجازات درجه سه سنگینتر از درجه چهار است، ممکن است انتقال یک داده غیرطبقهبندیشده فقط به دلیل منتشرنشدهبودن، مجازاتی شدیدتر از انتقال اطلاعات طبقهبندیشده همراه با خسارت داشته باشد.
این ناسازگاری فقط یک اشتباه عددی نیست. ماده ۲۰ برای منفعت عمومی، روزنامهنگاری تحقیقی یا افشای فساد نیز استثنای روشنی ندارد و با منطق قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که میان اطلاعات عمومی، حریم خصوصی و اسناد طبقهبندیشده تفکیک میکند، در تنش قرار میگیرد.
ماده ۳۲؛ از خطای نگارشی تا جرمانگاری نیت
ماده ۳۲ برای «مقدمات بعیده» مجازات حبس درجه شش تعیین میکند، حتی اگر رفتار انجامشده بهتنهایی جرم دیگری نباشد. این ماده تعارض جدی با ماده ۱۲۳ قانون مجازات اسلامی دارد. قانونگذار میتواند یک رفتار مقدماتی مشخص را با عنوانی مستقل جرمانگاری کند و مشکل اینجاست که ماده ۳۲ هیچ رفتار مشخصی را نام نمیبرد.
«مقدمات بعیده» حد عینی، فاصله زمانی یا آستانه خطر روشنی ندارد و به همه جرمهای گسترده همین طرح تسری پیدا میکند. خرید یک وسیله، برقراری یک تماس، نوشتن پیشنویس ایمیل یا برنامهریزی اولیه ممکن است با تفسیر ضابط، مقدمه جرمی تلقی شود که هنوز وارد مرحله اجرا نشده است. در اینجا مجازات به جای رفتار ممنوع روشن، بر برداشت امنیتی از نیت فرد تکیه میکند.
انحلال و تبعیض
ماده ۲۱ انحلال اصناف، انجمنها، احزاب و سازمانهای مردمنهاد را با رعایت ماده ۲۲ قانون مجازات اسلامی پیشبینی کرده است و بنابراین هر تخلف ثبتی خودکار به انحلال منجر نمیشود. ماده ۲۲ این مجازات را به وضعیتهایی محدود میکند که شخص حقوقی برای جرم ایجاد شده یا فعالیتش را منحصراً به سوی جرم برده باشد.
نگرانی جدیتر ماده ۳۰ است. این ماده در صورت ارتکاب جرم با استفاده از امکانات یا نام شخص حقوقی، در راستای اهداف آن یا به دستور یا نفع آن، دادگاه را به انحلال شخص حقوقی مکلف میکند. متن جایی برای سنجش شدت تخلف، ضرورت انحلال یا استفاده از مجازاتی خفیفتر باقی نمیگذارد.
تبعیض در خود نظام ثبت نیز دیده میشود. نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات و مقامهای سیاسی از ثبت فعالیتهای خارجی معافاند، اما دانشگاهها، مؤسسات و نهادهای مدنی چنین معافیتی ندارند. ماده ۱۶ نیز دارندگان اقامت دائم خارجی را بدون سنجش شغل، دسترسی یا خطر مشخص از همه مشاغل دولتی و عمومی محروم میکند. ماده ۲۳ مجازات تبعه خارجی را فقط به دلیل خارجیبودن یک درجه افزایش میدهد.
این ساختار با همان عدالتمحوری و منع تبعیضی ناسازگار است که بند ۹ سیاستهای قانونگذاری بر آن تأکید دارد: قدرتمندترین نهادهای حکومت از ثبت کنار گذاشته میشوند، اما شهروندان و نهادهای مستقل باید روابط خود را در اختیار آنها بگذارند.
خودسانسوری؛ مجازاتی که پیش از دادگاه آغاز میشود
مهمترین اثر طرح ممکن است نه تعداد محکومیتها، بلکه تعداد ارتباطاتی باشد که هرگز شکل نمیگیرند. به این وضعیت «اثر بازدارنده بر اعمال حقوق» (chilling effect) میگویند: افراد فقط از رفتار ممنوع دوری نمیکنند، بلکه از ترس تفسیر امنیتی، رفتارهای قانونی نزدیک به آن را هم کنار میگذارند.
دانشجویی که نمیداند ایمیل درخواست بورسیه باید ثبت شود، استادی که از سرنوشت تبادل داده پژوهشی مطمئن نیست، روزنامهنگاری که رسانه مقصد شاید بعداً «معاند» اعلام شود و هنرمندی که از یک بنیاد خارجی حمایت میگیرد، همگی دلیل پیدا میکنند پیشاپیش عقب بکشند. برای ایجاد این ترس لازم نیست همه بازداشت شوند. کافی است مرز جرم نامعلوم، سامانه نظارتی دائمی و هزینه اشتباه سنگین باشد.
این نظام در عمل میتواند ارتباطات بینالمللی را گزینشی کند. افراد و مؤسسات نزدیک به حکومت با مانع کمتری روبهرو میشوند، اما پژوهشگران، هنرمندان، روزنامهنگاران و نهادهای مستقل باید خطر ثبتشدن، رد مجوز و تشکیل پرونده را بپذیرند. نظارت در اینجا فقط برای کشف جرم پس از وقوع نیست؛ رفتار مجاز را پیش از شکلگرفتن تغییر میدهد.
تعارض با حقوق ملت در قانون اساسی
اصل نهم مهمترین تعارض را نشان میدهد، اما تنها اصل مرتبط نیست. اصل ۲۳ تفتیش عقاید و مؤاخذه به دلیل داشتن عقیده را ممنوع میکند و اصل ۲۴ آزادی مطبوعات را به رسمیت میشناسد. ماده ۲۷ طرح میان نقد احکام دینی، روایت منفی از حکومت و تحریک واقعی به خشونت یا آسیب مرز روشنی نمیگذارد.
اصل ۲۵ از مکاتبات و ارتباطات در برابر تجسس حمایت میکند. سامانه طرح الزاماً محتوای همه ایمیلها را جمع نمیکند، اما فراداده گستردهای از روابط افراد میسازد و آن را بدون تضمینهای روشن در اختیار نهادهای امنیتی میگذارد. اصول ۲۶ و ۲۷ نیز آزادی تشکل و اجتماع را شناسایی میکنند، در حالی که مواد ۲۱، ۲۸ و ۳۰ میتوانند شرکت در دورهها و ادامه فعالیت تشکلها را با خطر کیفری روبهرو کنند.
اصول ۳۴ تا ۳۷ حق دادخواهی، انتخاب وکیل، قانونیبودن مجازات و اصل برائت را تضمین میکنند. طرح حق وکیل را صریحاً حذف نکرده، اما برای اعتراض به طبقهبندی امنیتی، نتیجه استعلام، رد مجوز یا داده نادرست موجود در سامانه مسیر روشنی ندارد. عبارت معیوب ماده ۳۱ نیز مستقیماً به اصل برائت و الزام حکومت به اثبات جرم لطمه میزند.
دو میثاق بینالمللی و حقوقی که در معرض خطرند
ایران در ۲۴ ژوئن ۱۹۷۵ میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را تصویب کرده و برای آنها حق شرطی ثبت نکرده است. چون طرح هنوز قانون نیست، تعبیر دقیق «ناسازگاری متن» و «خطر نقض» است، نه وقوع قطعی نقض.
ماده ۱۹ میثاق مدنی و سیاسی اجازه میدهد آزادی بیان در شرایط محدودی برای امنیت ملی محدود شود، اما محدودیت باید دقیق، ضروری و متناسب باشد. «امنیت ملی» چک سفیدامضا نیست. نمیتوان هر گزارش انتقادی یا تماس رسانهای را فقط به دلیل حضور یک طرف خارجی در معرض مجازات گذاشت.
در حوزه حریم خصوصی نیز قانونیبودن جمعآوری داده کافی نیست. نظارت نباید خودسرانه باشد و باید هدف، مدت، دامنه دسترسی و راه اعتراض مشخصی داشته باشد. سامانهای که شبکه روابط علمی و مدنی شهروندان را ثبت میکند اما درباره این تضمینها ساکت است، با ماده ۱۷ میثاق سازگاری ندارد.
ماده ۱۵ میثاق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز حق مشارکت در زندگی فرهنگی، بهرهمندی از پیشرفت علمی، آزادی لازم برای پژوهش و مزایای همکاری بینالمللی در علم و فرهنگ را به رسمیت میشناسد. ثبت یا مجوز امنیتی برای بورسیه، فرصت مطالعاتی، کنفرانس، اقامت هنری و همکاری دانشگاهی مستقیماً این حقوق را محدود میکند.
هیچیک از این میثاقها دولت را از مقابله با عملیات پنهان خارجی منع نمیکنند. مسئله همان مرزی است که طرح روشن نمیکند: تفاوت میان یک تهدید امنیتی واقعی و یک ارتباط قانونی علمی، رسانهای یا فرهنگی.
امنیت ملی؛ بهانه تکراری جمهوری اسلامی
بعضی مواد طرح هدف قابل دفاعی دارند. ممنوعیت دریافت پول خارجی برای تأمین هزینه انتخابات میتواند مشروع باشد. انتقال اطلاعات طبقهبندیشده یا همکاری آگاهانه با سرویس اطلاعاتی نیز در بسیاری از نظامهای حقوقی جرم است. مشکل از جایی شروع میشود که قانون همین رفتارها را با مقاله، بورسیه، مصاحبه، کارگاه و فعالیت هنری در یک معماری نظارتی قرار میدهد.
طرح مقابله با نفوذ به جای تعریف دقیق جاسوسی و عملیات پنهان، شبکهای از ثبت، مجوز، نظارت و مجازات میسازد که در مرکز آن وزارت اطلاعات و سازمان اطلاعات سپاه قرار دارند. این دو نهاد در تعیین مصادیق نقش میگیرند، به دادهها دسترسی دارند و ضابط پروندههای حاصل از همان قانون نیز خواهند بود.
تناقض نهایی در همان ماده ۱ مصوب دیده میشود: مجلس برای دفاع از استقلال به اصل نهم قانون اساسی استناد کرده، اما اصل نهم اجازه نمیدهد حکومت به نام استقلال، آزادیهای مشروع را حتی با تصویب قانون سلب کند. متن طرح هنوز جاسوسی را از ارتباط عادی جدا نکرده است. به همین دلیل، بیش از آنکه فقط راه نفوذ را ببندد، برای کنترل قانونی رابطه شهروندان با جهان خارج ابزار تازه میسازد.